Binnen de Rechtspraak bestaat het beeld dat de transitievergoeding meer dan knellend is. Een werkgever kan er nauwelijks aan ontkomen. Door de coronacrisis getroffen ondernemers zagen zich de afgelopen tijd in toenemende mate genoodzaakt de onderneming te staken om een faillissement te voorkomen. Voordat de beslissing tot stoppen door ondernemers is genomen, zijn vaak het spaargeld, de pensioenvoorziening en dergelijke al in de onderneming gestopt. Deze ondernemers lopen er vervolgens tegenaan dat toch de transitievergoeding moet worden betaald en dat er geen uitweg is. Het oude ‘habe nichts-verweer’ had in deze gevallen uitkomst kunnen bieden.

De Rechtspraak ziet dat er in de uitvoering van artikel 18a door zorgverzekeraars en het Centraal Administratie Kantoor (CAK) weinig ruimte is voor de menselijke maat en dat in deze zaken kwetsbare mensen en mensen met schulden, die jarenlang klant zijn van het CAK, een boetepremie moeten betalen bij een achterstand in de betaling van de premie waardoor de problemen juist oplopen. Door het niet of niet op tijd betalen van eigen risico of zorgkosten aan de eigen verzekeraar, krijgen zij dan ook nog eens te maken met torenhoge proces- en beslagkosten. Dit soort zaken wordt veelvuldig bij verstek afgedaan. Omdat geen verweer wordt gevoerd, worden veel schrijnende situaties ook niet gezien door de Rechtspraak.

In het huurrecht leidt de griffierechtenregeling tot knellende situaties; rechtspersonen betalen meer griffierechten dan privépersonen. Bij verlies van de procedure moet een privépersoon het griffierecht van de rechtspersoon betalen. De Rechtspraak ziet vaak situaties waarin huurders met een huurachterstand met hoge proceskosten worden geconfronteerd. Vaak hebben zij al meerdere schulden en schuldhulpverlening nodig. Huurders komen hierdoor vaak nog verder in de problemen.

Verder wordt regelmatig gesignaleerd dat een huurder een betalingsregeling heeft gevraagd, maar dat de verhuurder daarover pas in gesprek wil ná de rechtszitting. De proceskosten zijn dan al gemaakt en komen vaak bovenop de schuldenlast die de huurder al draagt. In zijn algemeenheid zou de rechter de gedaagde meer bescherming kunnen bieden als hij de mogelijkheid krijgt om betalingsregelingen op redelijkheid te toetsen en hij die betalingsregelingen zelf zou kunnen opleggen. Schuldeisers zijn dan mogelijk geneigd om eerder in te gaan op een aanbod om een betalingsregeling te treffen.

De Rechtspraak ziet een knelpunt in de toegang tot de rechter in hoger beroep voor werknemers. De meeste arbeidszaken die door werknemers worden voorgelegd aan de gerechtshoven, betreffen zaken waarin wordt geprocedeerd met gefinancierde rechtsbijstand, ofwel op kosten van een rechtsbijstandsverzekering of een vakbeweging, dan wel door werknemers die een (zeer) hoog loon verdienen. Gerechtshoven zien in toenemende mate arbeidszaken (waarin de werknemer appellant is), van werknemers met een laag of hoog loon. Werknemers met een gemiddeld inkomen gaan relatief minder vaak in hoger beroep. De Rechtspraak vermoedt dat de vrees voor een (hoge) proceskosten-(veroordeling) hiervoor redengevend is. Als mogelijke oplossing kan worden gedacht aan verlaging van het griffierecht of een bepaling vergelijkbaar met die van artikel 7:629a lid 6 BW (alleen een veroordeling in de kosten van de werkgever als sprake is van kennelijk onredelijk gebruik van procesrecht) of proceskosten voor behoud van werk weer aftrekbaar maken voor de inkomstenbelasting. Dit probleem doet zich trouwens ook voor op andere rechtsgebieden, zoals huurrecht en consumentenrecht.

Al vaker is aangegeven dat het taakstrafverbod van artikel 22b Wetboek van Strafrecht (Sr) als knellend wordt ervaren. Het verbod om in de hier aangegeven gevallen een taakstraf op te leggen, kan maatwerk verhinderen. Iemand een gevangenisstraf of een geldboete op moeten leggen terwijl het delict, de omstandigheden waaronder het is gepleegd en de persoonlijke omstandigheden van de verdachte, juist alle reden geven om een taakstraf op te leggen, kan onrechtvaardig voelen. Momenteel ligt het wetsvoorstel tot uitbreiding van het taakstrafverbod bij de Eerste Kamer. Als dit wordt aangenomen, zal de ruimte voor de strafrechter om de meest passende straf op te leggen verder worden beperkt.

Indien een taakstraf wordt opgelegd en deze niet (geheel) wordt uitgevoerd, zet de officier van justitie de taakstraf om in een hechtenis. Voor elke 2 uur niet uitgevoerde taakstraf dient de veroordeelde dan 1 dag te zitten. Indien de veroordeelde het niet eens is met de omzetting van de taakstraf in vervangende hechtenis, kan hij een bezwaarschrift indienen bij de rechter (artikel 6:6:23 Wetboek van Strafvordering). Dat bezwaarschrift heeft geen schorsende werking. Omdat de tenuitvoerlegging van straffen sinds 1 januari 2020 is overgegaan van het OM naar de minister (het Administratie- en Informatiecentrum voor de Executieketen, AICE), wordt een bezwaarschrift bij binnenkomst niet meer magistratelijk op inhoud bekeken en lijkt het standaard uitgangspunt van ‘geen schorsende werking’ leidend. Het gevolg is dat de aangehouden veroordeelde in alle gevallen blijft vastzitten totdat op het bezwaarschrift is beslist. Dit is ook het geval als op voorhand duidelijk is dat het bezwaarschrift grote of op zijn minst gedegen kans van slagen heeft. Indien de rechter na een aantal weken het bezwaarschrift alsnog gegrond verklaart, is het leed al geschied en heeft de veroordeelde de vervangende hechtenis al uitgezeten, met alle mogelijke ontwrichtende consequenties voor zijn leven van dien.

Een derde onderdeel in het strafrecht waarbij onrecht aan de orde kan zijn, dient in samenhang met het vreemdelingenrecht te worden beschouwd. Het betreft veroordeelden tot terbeschikkingstelling (tbs) die de status van ongewenst vreemdeling hebben gekregen. Zij mogen niet in Nederland blijven maar kunnen om verschillende redenen (tijdelijk) niet terugkeren naar het land van herkomst. Tegelijkertijd zijn de behandelmogelijkheden in een tbs-kliniek beperkt. Omdat deze vreemdelingen geen verblijfsrecht hebben, kan hen geen verlof worden verleend: niet voor resocialiseren, niet om de ‘kwaliteit van leven’ te verbeteren, maar ook niet om via transmuraal verlof naar een passende verblijfinstelling te gaan. Anderzijds geldt: tijdens de tenuitvoerlegging van een straf of maatregel, zal er geen uitzetting naar het buitenland volgen. Zo houden het tbs-systeem en het vreemdelingenbeleid elkaar in een houdgreep en kan een strafrechter gedwongen worden een tbs-maatregel te verlengen, ook wanneer dit, bijvoorbeeld door een hoge leeftijd met hulpafhankelijkheid van de tbs-gestelde, niet meer passend is en een andere voorziening is aangewezen.

De wettelijke bepalingen uit de Wegenverkeerswet (WVW) 1994 en de Regeling maatregelen rijvaardigheid en geschiktheid 2011, die voorschrijven dat het Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen (CBR) een onderzoek moet laten doen naar de rijgeschiktheid van verzoeker en dat tot die tijd het CBR het rijbewijs van verzoeker moet schorsen, laten geen ruimte om een belangenafweging te maken en op grond van persoonlijke omstandigheden daarvan af te wijken. De gevolgen kunnen daardoor hard zijn voor de betrokkene, zeker als de afhankelijkheid van een auto in verband met werk- of privéomstandigheden groot is.

Het wijzigen van een registratie in de Basisregistratie Personen is gebonden aan rigide regels en beleid. Degene die een wijziging wil, moet aantonen dat die wijziging feitelijk juist is (en een verbetering van de registratie). Voor vreemdelingen met een verblijfsvergunning is het vaak moeilijk om gegevens te verkrijgen van de administratie uit het land van herkomst.

Door een combinatie van regelingen binnen de domeinen fiscaliteit, sociale zekerheid en toeslagen, kunnen er onbedoeld schrijnende gevallen ontstaan. Betrokkenen komen door het effect van die onbedoelde combinatie van regelingen bijvoorbeeld niet in aanmerking voor fiscale tegemoetkomingen hetgeen tot financiële problemen kan leiden. Zie hiervoor ook de Kamerbrief van de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW) van 15 mei 2020.

Een prepensioen (vervroegd ouderdomspensioen) is ‘inkomen in verband met arbeid’ en moet daarom op grond van de wet- en regelgeving in mindering worden gebracht op de WW-uitkering. Dit kan negatieve financiële gevolgen voor betrokkenen hebben. Denk bijvoorbeeld aan iemand die, voordat hij werkloos werd, een prepensioen laat uitbetalen. Vervolgens wordt hij buiten zijn schuld werkloos en wordt dat prepensioen in mindering gebracht op zijn WW-uitkering.

In 2021 was sprake van meerdere wetsvoorstellen waarbij grondrechten werden ingeperkt dan wel een rol speelden. Treffende voorbeelden daarvan waren de Tijdelijke wet uitbreiding coronatoegangsbewijzen en de Tijdelijke wet differentiatie coronatoegangsbewijzen. Een inperking van grondrechten speelde ook een rol bij o.a. het wetsvoorstel bestuursrechtelijke aanpak kinderpornografisch materiaal (vrijheid van meningsuiting), het wetsvoorstel elektronische gegevensuitwisseling in de zorg (binnentreding woning en medisch beroepsgeheim/-verschoningsrecht), de Uitvoeringswet verordening terroristische online-inhoud (vrijheid van meningsuiting) en het wetsvoorstel alcoholmeter (lichamelijke integriteit).

De impact van de inperking van grondrechten is ingrijpend en vraagt om een zorgvuldige afweging. Aan de motivering van inperkingen mogen hoge eisen worden gesteld. Het belang van een zorgvuldige afweging en motivering laat zich des te meer voelen nu de toetsing van wetten aan grondrechten in de Grondwet in Nederland slechts eenmalig plaatsvindt op het moment van totstandkoming van nieuwe wetgeving. De Nederlandse rechter mag immers, als enige rechter binnen de Raad van Europa, wetten niet toetsen aan de Grondwet. Op regering en parlement rust derhalve een zware verantwoordelijkheid om bij de totstandkoming van wetgeving te zorgen voor een zorgvuldige en evenwichtige toetsing aan grondrechten. De Rechtspraak heeft, bijvoorbeeld tijdens de kabinetsformatie, aandacht gevraagd voor het door de rechter kunnen toetsen van wet- en regelgeving aan de Grondwet. De Rechtspraak pleit al langer voor de mogelijkheid dat de rechter in een individuele, concrete zaak kan toetsen aan de Grondwet. Rechterlijke constitutionele toetsing is primair wenselijk omdat het, meer dan de huidige wijze van toetsen, waarborgen biedt voor een goed functioneren van de democratische rechtsstaat en het de rechtsbescherming van de burger in het concrete geval versterkt. Het doel van rechterlijke constitutionele toetsing is beter te waarborgen dat wetgeving aan de waarden van de Grondwet beantwoordt en blijft beantwoorden.

De Raad constateert dat de uitwerking van de rechtsbescherming in de aan de Raad voorgelegde wetsvoorstellen niet altijd even duidelijk is en soms zelfs ontbreekt.

Een aantal voorbeelden van tekortschietende rechtsbescherming zijn te vinden in het wetsvoorstel naar aanleiding van de evaluatie van de Wet OM-afdoening. Dit wetsvoorstel biedt het Openbaar Ministerie (OM) de mogelijkheid een voorwaardelijke strafbeschikking op te leggen. Indien deze wordt omgezet in een onvoorwaardelijke strafbeschikking, kan de veroordeelde daar bezwaar tegen maken, maar de rechter kan in die bezwaarprocedure slechts heel beperkt toetsen. Verder valt bij de nieuwe regeling van transacties op dat rechterlijke toetsing pas aan de orde is bij een drempelbedrag van 200.000 euro en dat de officier van justitie niet bij elk transactieaanbod verplicht is de verdachte vooraf te horen.

Soms biedt de wettekst onvoldoende duidelijkheid over de te volgen rechtsgang. Een voorbeeld hiervan is de Nota van Wijziging Wetsvoorstel transparantie maatschappelijke organisaties. De Raad adviseerde naar aanleiding van deze nota van wijziging om niet alleen in de toelichting, maar ook in de wettekst te vermelden dat hier een procedure bij de burgerlijke rechter wordt beoogd.

Een ander voorbeeld van onduidelijke rechtsbescherming is het wetsvoorstel Wet collectieve warmtevoorziening. Een collectieve warmtevoorziening is een collectief warmtesysteem of geheel van collectieve warmtesystemen gelegen in een warmtekavel. In het wetsvoorstel was onduidelijk of een warmtebedrijf en de warmtetransportbeheerder bestuursorganen zijn. Door deze onduidelijkheid weten belanghebbenden niet of zij (indien nodig) bij de bestuursrechter of de civiele rechter terecht kunnen. Tegen de vaststelling, vergroting en samenvoeging van een warmtekavel staat in het wetsvoorstel geen bestuursrechtelijke rechtsbescherming open. Tegelijkertijd is wel voorstelbaar dat met name tegen een vergroting van een warmtekavel bezwaar kan bestaan van andere warmtebedrijven. Aan de positie van deze warmtebedrijven zou in het wetsvoorstel aandacht moeten worden besteed.
De Raad wil hierbij nogmaals aandacht vragen voor het belang van effectieve rechtsbescherming en van een duidelijke uitwerking daarvan in wetgeving.

Het verdient aanbeveling om de rechtsbeschermingsaspecten in nieuwe wet- en regelgeving zo expliciet en concreet mogelijk uit te werken zodat hierover geen onduidelijkheid kan ontstaan. Ook geeft de Raad in overweging om in de toelichting bij wetgeving met rechtsbeschermingsaspecten standaard een aparte rechtsbeschermingsparagraaf op te nemen.

Opvallend in 2021 was het aanzienlijke aantal implementatie- en uitvoeringswetsvoorstellen van Europese wetgeving (7 op de bijna 50 uitgebrachte adviezen). Het is de Raad niet duidelijk wat hiervan de oorzaak is: is er sprake van een toename van Europese wetgeving, komt dit door de demissionaire status van het kabinet, of weten de ministeries de Raad beter te vinden als het gaat om dergelijke wetgeving?

Dat deze implementatiewetgeving de Raad bereikt is positief te noemen, ook al ligt de tekst van de richtlijn of verordening op het moment van consultatie vast en is er op dat moment geen ruimte meer om aan die tekst iets te veranderen. Er is vaak wel degelijk sprake van keuzevrijheid als het gaat om de wijze waarop deze Europese wetgeving in Nederland wordt geïmplementeerd. Deze keuzes kunnen aanzienlijke organisatorische en financiële gevolgen hebben voor de Rechtspraak. Een voorbeeld is de keuze om bepaalde, uit Europese wetgeving voortvloeiende, zaken bij een specifiek gerecht te concentreren, het moeten treffen van IT-voorzieningen of een toename van het aantal zaken voor de Nederlandse rechter als gevolg van die Europese wetgeving.

Hoewel medewerkers van ministeries bij tijd en wijle nog steeds menen dat consultatie van de Raad niet verplicht is bij implementatie- en uitvoeringswetgeving, doet de Raad vanuit het belang van uitvoerbaarheid en van voldoende financiële middelen voor de uitvoering graag een oproep om zijn bij dergelijke wetgeving te (blijven) raadplegen.

In het strafrecht werken Rechtspraak, OM en politie samen in het Bestuurlijk Ketenberaad (BKB). In het
najaar van 2020 is een actieplan opgesteld om de lokale samenwerking tussen politie, OM en Rechtspraak bij de realisatie van (super)snelrecht te verbeteren. Medewerkers van de Rechtspraak hebben in 2021 structureel in ketenverband en lokaal aan de uitvoering van dit plan gewerkt. Overal in het land zijn afspraken gemaakt tussen politie, OM en rechtbanken om meer strafzaken via het (super)snelrecht te behandelen. In 2022 zal dit zich ook moeten gaan vertalen in een stijging van het aantal zaken dat via het snelrecht wordt behandeld. Er is in 2021 een dashboard gecreëerd waarin de stand van zaken ‘up-to-date’ voor iedereen zichtbaar is.

Ook is in 2021 onder de vlag van het programma Tijdige rechtspraak nauw samengewerkt met het Parket Centrale Verwerking Openbaar Ministerie (CVOM) om de werkvoorraden bij overtredingen weg te werken met de zogeheten inloopkamer strafrecht, en zijn de eerste resultaten daarvan inmiddels zichtbaar.

Een werkgroep van OM-medewerkers en Rechtspraakmedewerkers is, nadat een plan van deze werkgroep om de coronagerelateerde achterstanden weg te werken in 2021 tot een goed einde was gebracht, aan de slag gegaan om ook de structurele werkvoorraden in het strafrecht aan te pakken. Naast een kwantitatieve analyse zullen er op veel manieren mogelijkheden worden gezocht om de capaciteit optimaal te benutten en de efficiency op een slimme manier te verbeteren.

Het Wetboek van Strafvordering wordt gemoderniseerd, omdat het oude wetboek een lappendeken was geworden van later ingevoegde bepalingen. Het is hoog nodig een heldere structuur te bieden en het wetboek aan te passen aan de moderne, digitale tijden en nieuwe jurisprudentie. De Rechtspraak is gematigd positief. Vernieuwing is zinvol, maar er zijn enkele inhoudelijke bezwaren tegen de nieuwe wettekst. De implementatie wordt een grote uitdaging die de nodige druk zal leggen op de Rechtspraak. Daarnaast zal de invoering een grote financiële impact hebben.

De fase van formele consultatie is afgerond en het wetsvoorstel ligt voor advies bij de Raad van State. De inwerkingtreding van het nieuwe Wetboek van Strafvordering is voorzien voor 2026. De Innovatiewet Strafvordering maakt het mogelijk om vooruitlopend op de inwerkingtreding van het nieuwe wetboek te experimenteren met een aantal bepalingen.

Daarvoor zijn 5 pilots in voorbereiding op het gebied van audiovisuele verslaglegging, mediation, prejudiciële vragen, gegevens na inbeslagneming en bevoegdheden van de hulpofficier van justitie. Deze pilots zijn nodig om de conceptbepalingen te beproeven en om te bekijken welke gevolgen de voorgestelde wijzigingen hebben op de organisatie in de strafrechtketen in zijn algemeen en de Rechtspraak, als laatste in de keten, in het bijzonder.

Binnen het domein van het algemene bestuursrecht wordt op rechtbankniveau met uitvoeringsorganisaties die met regelmaat als procespartij optreden, zoals het Uitvoeringsinstituut Werknemersverzekeringen (UWV), en met organisaties als de Nederlandse orde van advocaten (NOvA) gesproken over mogelijke knelpunten in het proces en/of de samenwerking. Indien er knelpunten of problemen worden geconstateerd, wordt bekeken of en hoe deze het best opgelost kunnen worden.

De Rechtspraak maakt al sinds lange tijd deel uit van de Migratieketen. Deze keten wordt in hoge mate, waar het asiel betreft, bepaald door de toestand in de wereld (denk aan Syrië en recent Afghanistan) maar bijvoorbeeld ook door Europese afspraken en regelgeving. De Rechtspraak denkt mee hoe in ketenverband door goede afstemming met opvolgende ketenpartners een zo efficiënt mogelijke afdoening van vreemdelingenzaken kan worden bewerkstelligd. Net als bij het strafrecht staat hierbij de onafhankelijkheid voorop en is de Rechtspraak niet verantwoordelijk voor de inhoud en het behalen van de door de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (JenV) vastgestelde beleidsdoelen.

Op civiel terrein worden er periodiek signaleringsoverleggen gevoerd met belanghebbenden, zoals de Koninklijke Beroepsvereniging voor Gerechtsdeurwaarders (KBvG). Ook is er periodiek overleg met de NOvA. Daarnaast heeft de Rechtspraak in 2021 deelgenomen aan een aantal door het ministerie van JenV georganiseerde thematafelsessies met belanghebbenden over schuldenproblematiek. De thematafelsessies geven uitvoering aan de motie Van Beukering-Huijbregts e.a. waarin het kabinet is verzocht om naar het huidige stelsel van maatschappelijk verantwoorde incasso en deurwaardersactiviteiten te kijken en verbeteringen in kaart te brengen.

In het Jaarverslag van de Rechtspraak 2020 uitte de Rechtspraak haar zorgen over het jeugdbeschermingssysteem. Deze zorgen zijn in 2021 nog urgenter geworden omdat ze in ernst en omvang zijn toegenomen.

Ouders en vooral kinderen krijgen regelmatig te laat de noodzakelijk hulp. Hierdoor worden rechterlijke beslissingen regelmatig onvoldoende of te laat uitgevoerd en zijn sommige gevolgen onomkeerbaar. De wachtlijsten voor gezinsopnames maken dat kinderen vaak gedurende die wachtperiode niet bij hun ouder(s) kunnen wonen, maar bij een pleeggezin wonen. De Rechtspraak heeft het initiatief genomen tot het ontwikkelen van het Uniform Hulpaanbod (UHA). Dat biedt de rechter de mogelijkheid om ouders in een complexe scheiding snel passende hulpverlening aan te bieden in de verwachting dat de situatie minder snel zal escaleren. Door de wachtlijsten verliest het UHA slagkracht. Inmiddels begint ook de situatie binnen het jeugdstrafrecht kritiek te worden. Ook daar worden wachtlijsten voor gespecialiseerde hulp steeds langer. Om aandacht te vragen voor aanhoudende personeelstekorten binnen de jeugdzorg en voor een tijdelijke instroomstop bij meerdere gecertificeerde instellingen, heeft de Rechtspraak in juni 2021 een brandbrief naar de minister voor Rechtsbescherming gestuurd. Ter voorbereiding op de rondetafelgesprekken in de Tweede Kamer in oktober 2021 zijn in een position paper de zorgen van de Rechtspraak nogmaals benadrukt. Daarbij is een korte reactie gegeven op de aanbevelingen van de Raad voor Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming (RSJ) naar aanleiding van het toekomstscenario.

Onder meer tijdens de rondetafelgesprekken bleek dat onder ervaringsdeskundigen onvrede is over de rol en het handelen van jeugdrechters en raadsheren in jeugdbeschermingszaken. Een kritiekpunt is dat onvoldoende aan waarheidsvinding wordt gedaan. Ervaringsdeskundigen voelen zich onvoldoende gehoord
door de instanties en de Rechtspraak. Rechters zijn volgens ervaringsdeskundigen onvoldoende kritisch ten aanzien van rapporten van de Raad voor de Kinderbescherming (RvdK) en gecertificeerde instellingen. Ook wordt een gemis aan rechtsbescherming gevoeld bij zaken waarin de RvdK en de Jeugdbescherming zijn betrokken. Het Landelijk Overleg Vakinhoud Familie-en Jeugdrecht (LOVF(H) heeft een eerste aanzet gegeven tot een reflectietraject. Nadere uitwerking en reflectiebijeenkomsten zullen in 2022 plaatsvinden. Daarbij staat de vraag centraal: bieden familie- en jeugdrechters en raadsheren alle betrokkenen in gezag- en omgangszaken en civiele jeugdbeschermingszaken in de breedste
zin van het woord voldoende rechtsbescherming?